国家税务总局关于宣传贯彻《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》的通知

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：

    2002年9月7日国务院总理朱镕基签发第362号国务院令，颁布了《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称新《实施细则》）。新《实施细则》是《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称新《征管法》）的第一部配套法规，为新《征管法》提供了程序性和操作性的规定。它的颁布实施为依法治税、深化税收征管改革，全面做好各项税收工作提供了制度、机制和手段的保证。为了更好地学习、宣传、贯彻新《实施细则》，现通知如下：

    一、认真组织学习，准确理解和把握新《实施细则》的精神实质

    新《实施细则》以党中央关于“完善和稳定税制，加强税收征管”的税收工作总方针为指导，按照国务院领导关于“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清理欠税”指示精神的要求，紧密结合税收征管实际，以全面贯彻落实新《征管法》为目标，确保了税收征管措施的合法性、合理性、可行性和前瞻性。新《实施细则》根据新《征管法》的规定，总结我国多年来税收征收管理的经验，借鉴国际有益做法，对税收管理活动的全过程进行具体规范，并确保实施工作中的可操作性，为进一步推进税收征收管理工作的法制化、规范化、科学化和现代化的进程，加快构建我国现代税收征管的新格局奠定了坚实的制度基础。新《征管法》及其《实施细则》的颁布实施必将带来治税思想和管理方式的巨大变革。因此，认真学习和领会新《实施细则》的精神实质是当前的紧迫任务。各级税务机关的广大干部，特别是领导干部，务必要从贯彻依法治国基本方略、严格依法治税的高度，充分认识实施新《实施细则》的重要意义，认真学习、理解新《实施细则》。要加强组织领导，对学习新《实施细则》作出具体部署和安排，狠抓落实，使人人都能熟练把握新《实施细则》的具体内容，准确运用新《实施细则》，使新《实施细则》真正成为税收征管工作的强有力的法律武器。

    二、通过各种渠道、采取多种方式、结合税收工作实际大力宣传新《实施细则》

    各级税务机关要结合当地情况和税收工作实际，采取各种措施，以灵活多样、生动活泼的形式宣传新《实施细则》。要积极争取当地党政领导、社会各界和广大纳税人的支持与配合，采取培训辅导、知识竞赛、印制宣传画册、制作电视公益广告等生动活泼的方式方法，广泛利用各种新闻媒体和场所，如办税服务大厅、税法公告、12366税收服务热线电话、报纸、电台、电视台、互联网等进行宣传。各地在注重宣传实效的同时，要注意加强与当地政府和有关部门沟通，争取在主要交通干道和公共场所设立公益广告牌，张贴、悬挂宣传标语、散发各种宣传小册子，为纳税人设立咨询站、集中进行宣传和咨询等。深入、广泛宣传新《实施细则》的精神实质和具体的操作规定，使系统内广大税务干部、纳税人和社会各界广为知晓新《实施细则》，为贯彻落实新《实施细则》、加强税收征管打下坚实的基础。

    各级税务机关在宣传中要根据新《征管法》的规定，坚持为纳税人提供无偿的服务，严格禁止税务机关和税务干部参加或引导纳税人参加社会举办的、以营利为目的的各类培训班。要严肃查处各类违纪行为。为此，总局要求全国税务系统在新《实施细则》开始实施的10月15日统一组织一次新《实施细则》宣传日活动。

    三、统筹安排，做好新《实施细则》正式施行的各项准备工作

    各级税务机关应当统筹安排，采取各种措施，通过各项扎实的工作，为新《实施细则》的正式施行做好准备。新《实施细则》将于10月15日正式实施，在此之前，各地要对现有的一些不符合新《征管法》及其《实施细则》的规定和做法进行一次清理，抓紧对税收征管程序的环节、步骤、手续、时限、权限、文书等进行必要的完善。对新《实施细则》已有明确规定的，各级税务机关要认真贯彻落实，严格按这些规定不折不扣地执行并及时将好的做法、事例向国家税务总局反映。对一些因时机不成熟没有修改或不具体、不清楚的问题要及时请示，切不可随意理解，擅自行事。要切实树立依法行政、注重执法程序的意识，以近年来税务机关连续发生的败诉案件为警示，对照新《征管法》及其《实施细则》，检讨以往的行政行为及其相关规定，发现问题，要及时通过修订原有规定加以解决。在做好各项准备工作中，要加强与各有关部门和各级政府沟通，做好汇报和协调工作，使各级政府和有关部门理解和支持税收工作。

    附件：《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》宣传提纲

    附件

    2002年9月7日，新修订的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称新《实施细则》）经朱镕基总理签发第362号国务院令颁布，并将于2002年10月15日正式施行。

    新《实施细则》是2001年5月1日开始施行的新《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称新《征管法》）的第一部配套法规，根据新《征管法》和《立法法》等有关法律的规定，新《实施细则》对新《征管法》进行了进一步的量化、细化和补充，最大程度地保证了税收征管措施的合法性、合理性、可行性和前瞻性。新《实施细则》以党中央关于“完善和稳定税制，加强税收征管”的税收工作总方针为指导，按照国务院领导关于“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”指示精神的要求，以全面贯彻落实新征管法为目标，紧密结合税收征管实际，借鉴国际有益做法，对税收征收管理活动的全过程进行具体规范。新《实施细则》具有良好的可操作性，在强化税法的刚性、注重保护纳税人权益、合理确定税收征管的机制、制度和手段、明确税收执法主体、构建完备的税收法律体系等方面实现了重大突破，它的颁布实施对实现依法治税，充分发挥税收的职能作用，推进税收征管改革，加快税收征管的信息化、现代化建设，全面做好各项税收工作，构建法治化、制度化、科学化和现代化的税收征管新格局具有重要意义。

    一、修订《实施细则》的必要性、紧迫性和艰巨性

    2001年5月1日开始实施的新《征管法》标志着我国依法治税工作又迈上了一个新台阶，一年多来，新《征管法》对于加强依法治税、保障税收收入、强化税源管理、健全基础制度、堵塞税收漏洞、维护纳税人合法权益，发挥了重要作用，但是新《征管法》作为税收征管领域的基本法律，不可能对每一件事都规定得十分具体，同时由于税收征管的涉及面很广、业务量很大、复杂程度高，使新《征管法》的许多原则性法律规定，由于缺乏必要的明确的具有法律效力的具体规定而难以落实，此外执行中还因为对新《征管法》的理解不同，给税收执法造成了一定的困难，迫切需要制定与新《征管法》配套的法规，使新《征管法》的原则性法律规定变成可以实际操作的具体措施，因此，修订《实施细则》是非常必要而紧迫的。

    修订《实施细则》也是一项艰巨的任务，新《实施细则》并不是在新《征管法》的基础上进行简单的量化、细化和补充就可以完成的，也不是在原《实施细则》的基础上进行简单的增补、删除、修改就可以完成的。为更好地落实新《征管法》，为税收征管提供合法的、可行的机制、制度和手段保障，需要做大量的创造性的工作。为落实新《征管法》中的一些基本原则，还需要与其他行政机关做大量的协调工作，并反复征求各有关方面的意见，同时在立法上不仅要考虑与有关法律、法规的协调，还要保证法律规定的明确规范、立法意图的合理、立法程序的完整和合法，因此修订《实施细则》不仅是一项必要的紧迫的任务，还是一项艰巨、复杂的任务。

    在修订《征管法》的同时，有关单位和人员就开始了修订《实施细则》的酝酿和准备工作，新《征管法》颁布实施后，《实施细则》的修订工作正式紧锣密鼓地开始进行，通过反复的研讨与修订，特别是经过与有关部门的多次协调，数易其稿，2001年11月形成了报送国务院法制办的送审稿，其后又经过多次修改，经过一年多的努力，在2002年9月7日，《实施细则》的修订工作终于完成，新《实施细则》即将于2002年10月15日正式实施。

    二、新《实施细则》对税收征管中长期未能解决的重大难点问题实现了突破

    1.在加强税法刚性，强化税收征管措施和提高行政执法效能方面实现了突破。

    税法的刚性主要通过税法的强制性规定体现出来，新《实施细则》首先在立法上加强了税法的刚性，同时对具体的税收执法措施进一步作出了明确的规定，以减少税收执法的随意性，加强税收执法的刚性。因此，在新《实施细则》中，税法的刚性通过大量的、具体的、明确的强制性规定体现出来。集中通过税收保全和强制执行措施、关联企业的有关规定、税收连带责任等方面体现出来。

    首先，新《实施细则》进一步严密和理顺了税收保全和强制执行措施。新《征管法》对税收保全和强制执行措施作出了原则性的规定，新《实施细则》在此基础上对税收保全和强制执行措施的程序、执行标的物的范围以及对扣押查封的商品、货物、其他财产的处理等作出了更加具体的规定，主要突破是：税务机关对依法扣押、查封的商品、货物、其他财产有权依法拍卖、变卖；有权依法确定其价值；有权对价值超过应纳税款的商品、货物、财产进行整体扣押、查封；对被查封、扣押的财产不得办理过户手续；明确了保管责任等。具体规定是：（1）对可以采取税收保全和强制执行措施的其他财产进行了界定。第59条第1款明确规定房地产、现金、有价证券等不动产和动产可以作为执行标的物。更加符合执法实际，提高了税收保全和强制执行的执法力度。（2）对不在保全和强制范围之内的个人及其所抚养家属维持生活必需的住房和用品的范围进行了界定。第59条第2款明确规定机动车辆、金银饰品、古玩字画、豪华住宅或者一处以外的住房不属于维持生活必需的住房和用品。第3款规定税务机关对单价在5000元以下的其他生活用品，不采取税收保全和强制执行措施。这一规定不仅是税收征管立法上的重大突破，而且在我国法制建设史上也开创了先河，多年来由于无法解决公民生存权认定标准问题，司法机关、执法机关因没有这方面规定而对这一问题难以操作，无能为力。即使在国外，类似问题也极少有借鉴经验，只有日本、韩国有类似规定。（3）对不在保全和强制范围之内的个人所抚养家属的范围进行了界定。第60条规定是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人抚养的其他亲属。（4）对采取税收保全和强制执行措施时的估价方法进行了补充规定。第64条规定了执行相当于应纳税款的有关财产时参照同类商品的市场价、出厂价、评估价估算。在确定应予扣押、查封的商品、货物和其他财产的价值时，明确了除税款外，还包括滞纳金和扣押、查封、保管、拍卖、变卖所发生的费用，将总局1993年下发的《关于贯彻实施税收征管法及其实施细则若干问题的规定》中的有关规定上升为行政法规。（5）规定了税收保全和强制执行中的整体扣押、查封和拍卖。第65条规定对价值超过应纳税额且不可分割的财产，税务当事人无其他可供执行财产的情况下可以整体执行。解决了税务机关执法实际中的一个难点问题，提高了执法力度。（6）对查封、扣押财产的产权证照和过户问题进行了明确。第66条规定了采取税收保全和强制执行措施时税务机关可以收缴产权证照并禁止有关机关办理转让登记。（7）明确了被查封物品可由被执行人负保管责任和有条件使用。第67条规定税务机关可以责令被执行人保管查封的财产，可以使用不会减少价值的财产，保管责任和损失由被执行人承担。

    其次，进一步明确了关联企业的有关规定。新《实施细则》第51条至56条从关联企业的确认、关联业务的确定、纳税调整的方法和时限、实行预约定价制度等方面对关联企业作出了明确规定，特别是第53条对预约定价制度的规定，借鉴了20世纪90年代初国际上为解决转让定价税收管理而积极推行的一种管理制度，突破了传统的税务机关对转让定价事后审计的模式，而变为事前审计，既方便了税收执法又减少了纳税人有不同意见时进行举证的困难，便于纳税人接受。

    再次，进一步明确了税收连带责任、纳税人清算等。新《实施细则》第49条第2款规定：“发包人或出租人应当自发包或出租之日起30日内将承包人或者承租人的有关情况向主管税务机关报告。发包人或者出租人不报告的，发包人或者出租人与承包人或者承租人承担纳税的连带责任。”明确了发包人、出租人的连带责任；第50条规定了纳税人清算前的报告制度和税务机关参加清算工作制度；通过第74条离境清税制度、第76条欠税公告制度、第77条对纳税人处理资产时需要向税务机关报告的欠税额的具体规定，加强了对欠税的管理。

    新《实施细则》在加强税法刚性的同时，还结合税收征管的实际，从便于操作、有利于降低税收成本、方便纳税人办税的角度，从扣缴税款登记、纳税申报、税款征收等方面优化、简化了一些税收征管措施。主要包括：为减少税务机关办理扣缴税款登记的工作量和方便纳税人办理扣缴登记，第13条规定了扣缴义务人办理扣缴税款登记时，如果已经办理了税务登记，只在税务登记证件上登记扣缴税款事项，不再办理扣缴税款登记证件；第36条规定了提高征管效率，合理配置征管资源，优化税收服务，实行简易申报和简并征期申报纳税制度；适应现代科技发展和方便纳税人的需要，实行多种缴税方式；第40条规定了税务机关应当根据方便、快捷、安全的原则，积极推广使用支票、银行卡、电子结算方式缴纳税款。

    2.在规范税收执法，保障纳税人合法权益方面实现了突破。

    在新《征管法》的基础上，新《实施细则》对保护纳税人的合法权益，作了进一步明确、具体的规定，并将保护纳税人合法权益融入到税务管理、税款征收、税务检查等税收征管的各个环节中，除对新《征管法》已经作出原则规定的给予进一步的具体的明确之外，根据新《征管法》的立法宗旨，新《实施细则》在保护纳税人合法权益方面实现了突破。

    对新《征管法》已经作出原则规定的给予进一步的具体的明确的规定，主要表现在：第5条明确了为纳税人保守秘密情况的范围；第41条对纳税人延期缴纳税款的特殊困难进行明确；第78条规定税务机关限期办理纳税人多缴税款并加算银行同期存款利息；第68条之规定税务机关应在收到税款或者银行转回的完税凭证之日起1日内解除税收保全；第88条对税务检查过程中采取保全措施的期限和权限进行了限制；第97条规定严禁税务人员私分保全措施下的纳税人的物品等。

    新《实施细则》在保护纳税人合法权益方面实现的突破主要表现在：一是从便于纳税人生产经营的角度，第67条第2款规定，继续使用被查封的财产不会减少其价值的，税务机关可以允许被执行人继续使用。二是从便于纳税人办理申报和纳税的角度，第36条规定，对实行定期定额缴纳税款的纳税人，可以实行简易申报、简并征期等申报纳税方式。第40条规定，税务机关应当根据方便、快捷、安全的原则，积极推广使用支票、银行卡、电子结算方式缴纳税款。三是从便于保护纳税人基本的生存权利的角度，第59条第3款规定，税务机关对单价5000元以下的其他生活用品，不采取税收保全和强制执行措施。四是从便于纳税人举证和接受税务机关的定价原则的角度，第53条规定，纳税人可以向主管税务机关提出与其关联企业之间业务往来的定价原则和计算方法，主管税务机关审核批准后，与纳税人预先约定有关定价的事项，监督纳税人执行。五是从鼓励纳税人诚信纳税的角度，实行纳税信誉等级评定管理制度，第48条规定了税务机关负责纳税信誉等级评定工作，并建立纳税信誉等级评定制度。明确了税务机关要充分利用征管信息资源，健全完善诚信纳税评价机制、激励机制和监督机制，做好纳税人纳税信誉等级评定工作，为建立税收信用体系提供了法规依据，体现了对诚信纳税人的应有尊重。此外，新《实施细则》中有许多条款，虽然没有明确说明是对纳税人权益的保护，但通过对新《征管法》中规定的直接保护纳税人合法权益条款的条件的具体化，便于实际操作，落实了对纳税人权益的保护，例如第60条对纳税人个人及其所抚养家属的明确、第41条对纳税人特殊困难的明确、第8条对税务人员应该进行回避的关系的明确等，都使新《征管法》对保护纳税人合法权益的原则规定可以落实。

    3.在完善税收法律体系方面实现了突破。

    完善的税收立法是规范税收执法的基础和保障，新《实施细则》为构建完善的税收征管法律体系，明确了新《实施细则》作为行政法规与行政规章的关系，为建立法律、行政法规、部门规章层级分明、互相配套的法律体系提供了法律依据，实现了构建完善的税收法律体系的突破。由于税收征管的业务量大、复杂程度高、涉及面广，只靠新《征管法》和新《实施细则》不能满足税收征管的需要，必须有一系列与之配套的制度、办法，新《实施细则》明确规定了由国家税务总局以及国家税务总局与有关部门联合制定的22个制度办法，为制定必要的规章提供了法律依据，同时也起到了规范税收规章立法工作的作用。

    新《实施细则》明确规定了由国家税务总局以及国家税务总局与有关部门联合制定的22个制度办法，包括：

    （1）信息化建设办法。第4条：国家税务总局负责制定全国税务系统信息化建设的总体规划、技术标准、技术方案与实施办法。

    （2）税务人员行为准则和规范。第6条：国家税务总局应当制定税务人员行为准则和行为规范。

    （3）举报税收违法行为奖励办法。第7条：奖励资金具体使用办法以及奖励标准由国家税务总局会同财政部门制定。

    （4）税务登记管理办法。第10条：税务登记的具体办法由国家税务总局制定。

    （5）税务工商通报联系制度。第11条：工商机关向税务机关定期通报的具体办法由国家税务总局和工商总局联合制定。

    （6）税控装置推广办法。第28条规定税控装置推广应用的管理办法由国家税务总局制定，报国务院批准后实施。

    （7）申报纳税制度。第30条明确税务机关应建立健全纳税人自行申报纳税制度。

    （8）税款征收管理制度。第38条第1款：税务机关应当加强对税款的征收管理，建立、健全责任制度。

    （9）出口退税管理办法。第38条第3款：国家税务总局应当会同国务院有关部门制定出口退税管理办法。

    （10）完税凭证管理办法。第45条：完税凭证的式样及管理办法由国家税务总局制定。

    （11）纳税人纳税信誉等级评定管理办法。第48条：纳税人纳税信誉等级的评定办法由国家税务总局制定。

    （12）阻止欠税人出境办法。第74条：阻止欠税人出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。

    （13）欠税公告办法。第76条：对纳税人欠缴税款的情况实行定期公告的办法由国家税务总局制定。

    （14）税务检查工作规程。第85条：税务检查工作的具体办法由国家税务总局制定。

    （15）税务检查证与税务检查通知书管理办法。第89条：税务检查证和税务检查通知书的式样、使用和管理的具体办法，由国家税务总局制定。

    （16）税务局和稽查局的职责范围划分办法。第9条：国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。

    （17）税务登记证件式样的制定。第12条：税务登记证件的式样，由国家税务总局制定。

    （18）关联企业业务往来情况管理办法。第51条：纳税人有义务就其关联企业之间的业务往来，向当地税务机关提供有关的价格、费用标准等资料。具体办法由国家税务总局制定。

    （19）扣押、查封抵税资产处理办法。第69条：税务机关将扣押、查封的商品、货物或者其他财产变价抵缴税款时，应当交由依法成立的拍卖机构拍卖；无法委托拍卖或者不适于拍卖的，可以交由当地商业企业代为销售，也可以责令纳税人限期处理；无法委托商业企业销售，纳税人也无法处理的，可以由税务机关变价处理，具体办法由国家税务总局规定。

    （20）检查存款账户许可证明式样的制定。第87条：检查存款账户许可证明，由国家税务总局制定。

    （21）税务文书格式的制定。第107条：税务文书的格式由国家税务总局制定。

    （22）税务代理委托管理办法。第111条：纳税人、扣缴义务人委托税务代理人代为办理税务事宜的办法，由国家税务总局规定。

    除以上22个制度、办法外，新《实施细则》还为国家税务总局根据税收征管的需要，制定其他有关的制度、办法，明确了方向和依据。

    4.在税收主体方面实现了突破。

    长期以来对征税主体、纳税主体以及税务机关作为税收执法主体的执法权不够明确，造成了税收征管实际工作的不便，新《实施细则》在新《征管法》的基础上进一步明确了税收主体以及税务机关的税收执法权。

    首先，在执法主体上实现了突破。新《实施细则》明确了稽查局的执法主体资格，第9条明确了税收征管法第十四条所称的按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。对稽查局查处税收违法案件的职能作用给予肯定，解决了由于稽查局独立执法资格不明确而产生的困扰。强化了税收执法手段，确保了打击偷、逃、抗、骗税收违法行为的力度。

    其次，在纳税主体上实现了突破。新《实施细则》明确了承包人、承租人能够成为纳税人。第49条规定实行承包经营、承租经营的，承包人或者承租人有独立的生产经营权，在财务上独立核算，并定期向发包人或者出租人上缴承包费或者租金的，承包人或者承租人是纳税人。发包人或者出租人应当自发包或者出租之日起30日内将承包人或者承租人的有关情况向主管税务机关报告。发包人或者出租人不报告的，发包人或者出租人与承包人或者承租人承担纳税连带责任。这一规定肯定了税务机关虽然不负有市场主体的管理权，但负有对纳税主体的管理权限，成功地解决了承包、承租人不是市场主体，能否作为纳税主体的这样一个长期以来在征管实践中难以解决的问题。

    在明确税收执法主体和纳税人的同时，新《实施细则》还对确定税务机关的执法权以及明确纳税义务方面实现了突破。

    对有关部门执法过程中涉及的税收执法权问题进行了明确。审计、财政机关对税务机关负有监督的职能，同时，审计和财政监督机关对国有企业的财务收支情况也可以进行监督，但是这些部门对在履行职责中发现的纳税人税收违法行为如何处理，一直有不同的看法和理解。而且有关部门在税款入库问题上也曾产生过混乱。修订的实施细则对此给予了明确，充分肯定了税务机关行使税收管理职能的唯一性。第84条规定了审计机关、财政机关依法进行审计、检查时，对税务机关的税收违法行为作出的决定，税务机关应当执行；发现纳税人、扣缴义务人有税收违法行为的，向被审计、检查单位下达决定、意见书，责成被审计、检查单位向税务机关缴纳应当缴纳的税款、滞纳金。税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，依照税收法律、行政法规的规定，将应收的税款、滞纳金按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次缴入国库。税务机关应当自收到审计机关、财政机关的决定、意见书之日起30日内将执行情况书面回复审计、财政机关。有关机关不得将其履行职责过程中发现的税款、滞纳金自行征收入库或者以其他款项的名义自行处理、占压。

    在明确纳税义务方面，新《实施细则》对扣缴义务人、税务代理人、以及纳税人发生分立、合并等情况时的纳税义务，作了明确规定。

    5.在加强税源监控、夯实税收征管基础、创造良好税收环境方面实现了突破。

    新《实施细则》主要在税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、核定应纳税额、明确纳税义务、税务检查、有关部门的义务和责任等方面，体现了加强税源监控、夯实税收征管基础、创造良好税收环境。

    首先，在税务登记管理方面确定了办理税务登记和扣缴税款登记的对象、地点和期限问题，确立了普遍登记原则，明确了国家税务局、地方税务局对同一纳税人的税务登记应当采用同一代码，信息共享。

    税收征管法只是规定了企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产经营的场所，个体工商户和从事生产经营的事业单位这四类从事生产经营纳税人的税务登记问题。对其他取得应税收入、应税财产以及发生的应税行为的纳税人税务登记问题和扣缴义务人办理登记问题没有作出规定。这次修订的实施细则中这一问题得到了解决。第12条规定除国家机关和个人外，只要发生了纳税义务就要办理税务登记。同时，第13条明确了扣缴义务人办理扣缴税款登记的期限和方法。第10条明确授权税务登记的具体办法由国家税务总局制定。从事生产经营以外的纳税人和扣缴义务人办理扣缴税款登记的办法，税收征管法规定应由国务院规定。第21条规定长期异地经营累计超过180天的从事生产经营的纳税人应在营业地办理税务登记。

    在税务登记管理的实际工作中，如何确定税务登记代码是一个大问题，关系到纳税户数的确定、部门之间的配合、信息传递和共享、税源监控等各个方面。实际工作中，存在着国税管理的纳税户与地税管理的纳税户在确定税务登记代码时标准不一致，导致了国税管理的纳税户数与地税管理的纳税户数，在逻辑关系上不吻合的问题。不利于国税、地税的相互配合和信息共享，不利于税务机关与工商、金融等部门的配合和信息共享，更不利于税源监控，为税收征管造成不便。因此必须保证税务登记代码的唯一性，保证国税、地税确定税务登记代码的统一性。新《实施细则》第10条明确了国家税务局、地方税务局对同一纳税人的税务登记应当采用同一代码，信息共享。为税务登记办法的制定和税务登记的管理，打下了基础。

    其次，加强征管基础工作方面的规定主要有：

    （1）第17条规定了从事生产经营的纳税人开立存款账户及其变更、注销的，限期15日内报告制度。

    （2）第20条规定了税务登记证件公开悬挂制度和遗失证件的在15日限期内书面报告并登报声明作废。

    （3）进一步规范了纳税申报管理，第32条规定纳税人在纳税期内没有应纳税款的和减、免税期间也应按规定办理纳税申报。

    （4）对纳税人提出核定纳税异议、举证及税务机关认定作出规定。第47条规定纳税人对税务机关采取规定的方法核定的应纳税额有异议的，举证并认定后，调整应纳税额。

    （5）对提高检查效率和建立检查制度等规范检查行为问题作出规定。第85条规定税务机关应当建立科学的检查制度，统筹安排检查工作，严格控制对纳税人、扣缴义务人的检查次数，避免重复检查。

    再次，明确规定了有关部门和人员配合税务机关协税护税的义务和责任，主要包括：

    （1）工商行政管理机关。第11条：明确了各级工商行政管理机关应当定期向同级税务机关通报情况的具体内容。并规定税务工商部门联合制定通报的具体办法。

    （2）银行和其他金融机构。第92条：对银行和其他金融机构不按照规定登录从事生产、经营的纳税人的税务登记号码或账号的行为规定了行政处罚措施。第46条规定税务机关可以委托银行开具完税凭证。

    （3）公安机关。第74条规定了税务机关可以通知出入境管理机关阻止欠税纳税人出境。具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。

    （4）税务事务代理人。第98条规定了对税务代理人违反规定造成纳税人未缴或者少缴税款的行为的行政处罚措施。

    （5）扣缴义务人。第94条规定了扣缴义务人向税务机关报告纳税人拒绝扣缴情况的义务。

    （6）发包人、出租人。第49条规定了发包人或者出租人应当自发包或者出租之日起30日内将有关情况向主管税务机关报告的义务。

    另外明确了税务机关内部国、地税之间相互配合加强税务登记管理，提高税源监控能力的规定。

    6.在科技加管理方面实现了突破。

    新《实施细则》注重税收征管的现代化、信息化，贯彻“科技加管理”的理念，在税收征管的制度、措施、手段、程序等的规定上，不仅体现了依法治税、规范执法的要求，同时，更加注重信息化、现代化在税收征管中的作用，强调要运用信息化、现代化的手段，管理税收，如：第4条从行政法规的级次明确税收征管信息化、现代化的改革方向及其落实方式。第28条明确税务机关运用税控装置等现代科技手段加强税源管理。第40条促进税务机关推行多种税收缴纳方式。第38条规定税务机关可实行多种征收方式。

    三、新《实施细则》的特点

    1.紧密依据新《征管法》与实现税收征管重大问题的突破相结合。

    新《实施细则》依据新《征管法》制定，是新《征管法》的下位法，按照《立法法》的规定，下位法不得与上位法相抵触，而修订《实施细则》就是为了全面贯彻落实新《征管法》，因此新《实施细则》在立法宗旨、法律规定上紧密依据新《征管法》，但同时它又不是对新《征管法》的简单细化和量化，而是在符合新《征管法》立法宗旨的基础上，进行必要的补充，除上面提到的在六个方面实现了突破外，整个新《实施细则》，尽最大可能发挥了行政法规的作用，不仅对新《征管法》的基本概念、原则作了必要的解释，明确了其各项规定的适用范围，细化了有关内容，最突出的特点是进行了大量创造性的工作，从实质上把握了新《征管法》的立法精神，结合税收征管实际，贯彻了党中央、国务院和国家税务总局对税收工作的总体要求，使整个新《实施细则》具有突破性，成为税收征管的不可缺少的法律依据。

    2.原则规定与可操作性相结合。

    税收征管是依法治税、从严治队，实现税收职能作用的基本载体，税收征管工作必须落到实处，新《实施细则》紧紧把握可操作性这一原则，对新《征管法》的原则规定，进行具体化，使新《征管法》的原则规定变成可以操作的具体的税收征管措施，但由于新《实施细则》作为行政法规，其主要任务还是规定税收征管中主要的、基础的、重要的内容，又由于税收征管工作的业务量大、涉及面广、复杂性高的特点，因此，新《实施细则》的具体性也是有限的，对于不能将新《征管法》的原则规定具体化到可以在实际税收征管业务中直接运用的程度的，新《实施细则》授权国家税务总局制定有关的办法、制度，使实际操作变为可能，体现了原则规定与可操作性相结合的特点。

    3.规范性与合理性相结合。

    新《实施细则》体现了规范执法的要求，同时又体现了一定的灵活性，使税收征管更具有合理性。在整体上保证法律规定的规范性、完整性的同时，主要通过简化、优化有关的税收征管的手续、制度、措施等规定，体现出灵活性与合理性。如新《实施细则》在纳税申报方面，规定了简易申报、简并征收的方式；在税收保全和强制执行措施方面，规定了在不减少被扣押查封的商品、货物、财产价值的情况下允许纳税人继续使用被扣押查封的商品、货物、财产；在税务登记方面，规定了办理扣缴税款登记时对已办理税务登记的纳税人只在税务登记证件上加盖有关标志，不再另外发放扣缴税款登记证件；在税款征收方面，规定了在确定税款征收原则时，根据方便、快捷、安全的原则，积极推广使用支票、银行卡、电子结算方式缴纳税款等。

    4.紧密结合税收征管实际与具有一定的前瞻性相结合。

    新《实施细则》紧密结合税收征管实际，具有良好的可操作性，为解决税收征管的实际问题提供法律依据，同时，税收征管的实际又是不断发展变化的，新《实施细则》按照新《征管法》的立法宗旨，结合税收征管实际，对税收征管作出了具有前瞻性的规定，如对关联企业有关税收的规定，结合税收征管的实际，将原来只适用于对外商投资企业和外国企业的规定，扩展到所有内资和外资企业，同时，借鉴国际上的有益做法，规定了预约定价制度。

    5.依法治税与现代化建设相结合。

    新《实施细则》不仅强调依法治税，为依法治税提供法律依据，同时，贯彻“科技加管理”的理念，强调税收征管的现代化、信息化，并强调与有关部门的信息共享。第4条明确规定：“国家税务总局负责制定全国税务系统信息化建设的总体规划、技术标准、技术方案与实施办法；各级税务机关应当按照国家税务总局的总体规划、技术标准、技术方案与实施办法做好本地区信息化建设的具体工作。地方各级人民政府应当积极支持税务信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。”

    6.加强税收执法刚性与注重保护纳税人权益相结合。

    新《实施细则》在加强税源监控、加强税收征管的基础建设，强化税收执法权的同时，注重保护纳税人的合法权益，如在税收保全和强制执行措施的规定中，在作出了税务机关可以整体扣押、查封等规定的同时，还规定纳税人可以继续使用被扣押、查封的财产，税务机关对价值5000元以下的生活用品不采取税收保全和强制执行措施等。将加强税收执法的刚性，同注重保护纳税人的合法权益有机结合起来。

    7.加强税收执法权与部门配合相结合。

    新《实施细则》进一步强调了税务机关的税收执法权，如第3条第1款规定，任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。第84条第1款规定，对审计机关、财政机关依法进行审计、检查时，发现纳税人、扣缴义务人有税收违法行为的，主管税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，按照税收法律、行政法规的规定，将应收的税款、滞纳金按照国家规定的税收征收管理范围、税款入库预算科目和预算级次收缴入库。

    在强调税务机关的税收执法权的同时，注重与有关部门的协调、配合，为税收征管创造良好的执法环境，规定了税务机关与银行等金融机构、工商机关、公安机关等有关机关和部门的配合，加强与有关部门的信息共享等。

    四、新《实施细则》的主要内容

    新《实施细则》包括总则、税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、法律责任、文书送达、附则九章，共有113个条款，原实施细则为8000余字，修订后增加为12000余字。通过对原《实施细则》进行了修改、补充、删除，新《实施细则》主要包括下面6个方面内容：

    1.新《征管法》未做调整，而原《实施细则》已有明确规定，实际工作中可操作的内容，此次修订不做大的调整。对不符合税收征管法规定或税收征管实际的部分条款进行了删除。

    未做大的调整或保留的内容主要包括：立法宗旨、适用范围、延期申报、滞纳金征收的起止时间、文书送达等。

    删除的内容主要包括：原《征管法》规定的税款征收方式、纳税保证金的规定、纳税人税务登记与实际情况不符的等。

    2.新《征管法》规定得比较笼统，而实际工作中又必须明确的内容作进一步的明确、解释。主要包括：应回避的关系、纳税人以及所抚养的家属的确定、查封、扣押商品、货物和其他财产的规定、应纳税额的核定方法、关联企业的确定、新《征管法》所指的特殊情况、特殊困难等。

    3.新《征管法》已有规定，但没有具体的操作程序，包括自由裁量权比较大的内容进行一定程度的具体量化。主要包括：法律责任的确定、数额的确定等。

    4.新《征管法》未作规定或规定不明确的内容而实际工作中又确实需要，而且根据《立法法》的规定，在国务院的权限内可以规定的内容，以不违反税收征管法立法原则和目的为尺度，进行补充规定。主要包括：新设立的行政处罚、对承租人、承包人纳税义务的明确、代征税款等。

    5.新《征管法》已有规定，但又必须单独制订配套制度才可以操作的内容，此次只作原则上的规定，不涉及具体的内容和程序。主要包括前面提到的22项制度、办法的制定。

    6.新《征管法》未作规定或规定不明确，但在税收单项制度或办法等规范性文件中已有规定，并经多年工作实践检验行之有效的做法，上升为行政法规。主要包括：稽查局执法主体资格、报验登记期限的规定、纳税人拒绝代征税款时代征人的报告规定、税务机关参加清算的规定等。

    从章节上看，新《实施细则》各章的具体内容包括：

    第1章 总则。本章共9条，主要规定了立法宗旨、适用范围、执法主体、税收法律法规的效力、行为准则和服务规范、信息化建设、保密和回避制度以及对税务案件举报人的奖励制度等。

    第2章 税务登记。本章共12条，是对新《征管法》第2章第1节的具体规定。主要包括：登记原则、登记代码、登记范围、新办登记、变更登记、注销登记、扣缴税款登记、报验登记、有关部门的配合及税务登记证件的管理和使用等。

    第3章 账簿、凭证管理。本章共8条，是对新《征管法》第2章第2节的具体规定。主要包括：账簿、凭证的设置、使用、保管，税控装置、备案制度、计算机记账的管理等。本章是从税收征管的角度对账簿、凭证进行管理，不同于《会计法》规定的账簿、凭证管理。

    第4章 纳税申报。本章共9条，是对新《征管法》第2章第3节的具体规定。主要包括：申报义务的履行、申报方式、申报内容、延期申报、简易申报和简并征收等。

    第5章 税款征收。本章共48条，本章的内容非常丰富，主要包括：税款征收的原则、方式、完税凭证，延期纳税、税款的追征、多缴税款的退还、滞纳金征收、应纳税额的核定、关联企业的确定、关联企业的定价原则、关联企业的纳税调整、预约定价、欠税的管理、关于承租人和承包人的规定、税收保全措施和强制执行措施、纳税担保、与财政、审计等有关部门的关系等。

    第6章 税务检查。本章共5条，主要包括：对税务检查的总体要求、调账检查、检查存款账户、检查中的税收保全措施、税务检查证和税务检查通知书的使用等规定。

    第7章 法律责任。本章共11条，主要包括：对违反新《征管法》及新《实施细则》的各项规定的法律责任，有的是对新《征管法》法律责任的细化和量化，有的是新设定的法律责任。

    第8章 文书送达。本章共7条，主要包括：文书送达人、文书送达、文书送达的方式、税务文书的种类等。

    第9章 附则。本章共6条，生效日期、税务代理、代扣代缴的手续费等。

    五、全民动员，认真学习、宣传、贯彻新《实施细则》

    新《实施细则》颁布后，国家税务总局立即组织召开了全国宣传、贯彻新税收征管法实施细则工作会议，对学习、宣传、贯彻新《实施细则》提出了明确具体的要求，并决定10月15日为全国宣传、贯彻新《实施细则》日，发出了宣传、贯彻新《实施细则》的通知。学习、宣传、贯彻新《实施细则》是一项长期的任务，需要征纳双方的共同努力，需要社会各方面的广泛支持和配合。各级党政机关应进一步加强对税收工作的领导，采取切实有效的措施，支持税务机关工作，支持税务人员依法履行职务；各有关部门应进一步加强与税务部门的配合协作，在信息共享、税源监控、税法宣传等方面与税务机关加强合作；各级新闻单位应加强对新《征管法》和新《实施细则》的宣传，不断增强全体公民的税收法制观念和法制意识，营造依法治税环境；广大纳税单位和个人要自觉依照新《征管法》和新《实施细则》及有关税收法律、法规的规定，自觉履行纳税义务，同时，充分地行使新《征管法》及其《实施细则》赋予的权利，监督税务机关和税务人员严格执法，维护自身的合法权益；各级税务机关要采取有效措施，通过多种形式宣传、落实新《征管法》及其《实施细则》，不断地完善、健全税收征管制度，努力提高工作效率和执法水平；广大税务干部，要学好、用好、用足新《征管法》及其《实施细则》，不断提高自身素质，树立为纳税人服务的思想，为经济建设服务的思想，做到忠于职守、秉公执法。

    通过贯彻实施新《征管法》及其《实施细则》，切实保障国家税收法规政策的正确贯彻实施，确保国家财政收入，实现增收节支的目标，完成税收收入任务，做好依法治税、从严治队、科技加管理三篇文章，构筑税收征管的新格局，保证我国经济建设和各项事业的发展。